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【交通运输评论】黑服务区宰客:谁违法、违啥法、谁来管?

2020-01-22 山东科大集团 阅读

   1月11日中央电视台的《焦点访谈》栏目播出了《“宰客”的长途客车》,曝光长途客车旅客在沪昆高速公路沿线贵州铜仁、湖南湘潭、江西上饶境内“服务区”遭遇“宰客”乱象。

  

  印象里《焦点访谈》似乎已经是一档颂歌类节目。这下来了负面内容,各路评论员又躁动起来了:“载客变宰客”“宰客形成利益链”“宰客根在管理失职”“背后有保护伞”……

  扰乱市场管理秩序,侵害旅客合法权益。“宰客”现象确实应当治理。对客运企业和服务区经营者的批评也是完全应该的。

  但是,有的评论者似乎义愤填膺,站在道德制高点上棍扫一大片,胡子眉毛一把抓,这也不是个事儿。

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 实际上这个问题还是有点复杂的,并不像报道中所的“一目了然”。

  需要细细分析。

  



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  先来摆一摆事件涉及到的几方面利益主体:

  1. 客运公司

  长途客运经营者。鉴于大部分都已经公司化,长途客车所属的客运公司。是否挂靠、承包不作细究。

  2. 司机

  指长途客运车辆司机。至于是承包经营的司机,还是单纯受雇的司机,姑且不论。

  3. 服务区

  指公路服务区经营者。服务区(站)是为公路上通行车辆的司乘人员提供停车、休息、餐饮、如厕等服务的设施,不需要专门许可。资质上不存在“真假”“黑白”。本事件中的接驳中心、饭店都算服务区。

  4. 旅客

  乘坐长途客车的乘客。在本事件里“冤大头”“唐僧肉”是他们的别名。

  

  事件可能涉及到的监管主体有:

  1. 交通运输主管部门

  目前具体负责的还是道路运输管理机构,但都是属于交通运输管理部门的。这里就统称交通运输部门。因管辖权限,又可细分为服务区所在地(事发地)交通运输部门、客运公司所在地(车籍地)交通运输部门。 

  2. 交警部门

  指公安机关交通管理部门。由可分长途客运沿线交警部门和车籍地交警部门。

  3. 公安机关

  这里说的公安机关指的是事发地公安机关负责治安管理的部门。

  4. 市场监督管理部门

  市场监管部门负责市场交易秩序、价格监督检查。这里主要指的是事发地市场监管部门。

  



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  几个利益主体分别形成这样几种关系:

  旅客——客运公司

  旅客通过购买车票,与客运公司形成了客运合同关系

  仅仅是客运服务本身,旅客权益并未受损,起码报道中没有体现。出问题的是些附属的服务。

  

  客运公司——司机

  客运公司将运输旅客的任务交予客运司机。在履行职务时,客运公司与司机具有从属关系

  客运公司的运输任务总是由司机具体承接。司机的职务行为视为客运公司的行为。但司机背着客运公司私自实施的、利益中饱私囊的行为,应该是个人行为。

  

  司机——服务区

  服务区经营者与司机形成某种合作关系。当然也不排除是客运公司直接与服务区直接建立关系。

  司机在服务区停车,并要求旅客下车并不能在停车场逗留。旅客自然进入服务设施。服务区支付给司机“好处”,形成商业贿赂关系。

  

  服务区——旅客

  旅客到服务区进行餐饮住宿如厕消费,双方形成消费关系

  服务区经营者利用特定环境强迫旅客接收高价服务,使旅客利益受到损害。

  

  可以看出,这几对关系组成了利益链条,而旅客是处在这利益链条的末端。

  



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  从上述利益链条中几对关系可以发现,事件中起主要作用的是服务区经营者在与司机的关系中涉嫌实施商业贿赂,在与旅客的关系中涉嫌实施强买强卖行为。

  1. 商业贿赂

  商业贿赂是《中华人民共和国反不正当竞争法》禁止的不正当竞争行为。

  2017年修订后的《反不正当竞争法》将原法行为主体“对方单位或者个人”扩大到“受交易相对方委托办理相关事务的单位或者个人”、“利用职权或者影响力影响交易的单位或者个人”(第七条)。

  服务区经营者的行贿金额达到入罪标准的,构成“对非国家工作人员行贿罪”。

  服务区经营者为谋取不正当利益向司机行贿(当然也可能存在向客运公司行贿行为)。

  这里需要辨明的是:

  一是服务区经营者给司机的不属于真正意义上“回扣”。

  回扣是按一定比例暗中返还给买方的价款。这种返还的折扣,事件中并不存在。服务区经营者与客运公司一般并无交易关系(最多就是个停车服务),客运公司并未向服务区经营者支付价款。服务区经营者与旅客有交易关系,但服务区不可能向交易对方——旅客行贿。

  二是服务区经营者给司机的也不算“向中间人支付佣金”。

  佣金是指经营者给予为其提供服务的中间人的劳务报酬。经营者和中间人都应当将佣金如实入账。司机个人不具备中间人资格。客运公司也不会将该款项入账。

  

  2. 强买强卖

  《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十六条对强买强卖违法行为设定了罚则。刑法及刑法修正案(八)规定了强迫交易罪。

  服务区经营者涉嫌在餐饮服务、食品销售以及住宿、如厕、茶位等服务中对旅客强买强卖。

  这里需要说明的是:

  一是强买强卖查处并非由市场监管部门查处。

  强买强卖是指以暴力、威胁手段强买商品或者强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的行为。这种行为不仅侵害消费者平等交易权及自由选择权,更侵犯了对方的人身权、财产权,已经不再属于市场秩序管理内容,属于治安管理范畴,情节严重的就构成犯罪。

  二是“暴力、威胁手段”应作广义理解。

  经营者利用特殊的恶劣环境(偏远停车场)、旅客紧迫的消费需求,提高放弃交易成本,使旅客别无选择。这种趁人之危达到一定程度就应该属于强买强卖。湖南湘乡涉事服务区(湘乡客运接驳中心)的有关责任人以涉嫌强迫交易罪刑拘,就说明警方认为存在强买强卖行为。

  三是服务区商品价格畸高不一定是价格违法。

  服务区商品价格确实高得像“敲竹杠”,但还是做到了明码标价,无论方便面、开水,还是如厕。有观点认为是违反了《制止牟取暴利的暂行规定》。《暂行规定》有禁止“强迫交易对方接受高价”的规定,但这一行政法规(国务院批准,国家计划委员会发布)还是1995年1月出台,大部分内容都不太合时宜了。国家发改委曾印发《关于查处“违反公平、自愿原则,强迫交易对方接受高价”行为有关问题的通知》(发改价检〔2007〕1160号),对其适用范围作了“适用于与本地方居民生活有密切关系且经营者处于市场支配地位、实行市场调节价的商品或者服务”的限缩规定。

  

  服务区经营者从事住宿业是否取得公安、卫健、应急管理部门许可,以及公共场所控烟等等问题,与此次运输关系不很大,这里先不讨论。

  

  司机也涉嫌参与实施商业贿赂和强买强卖两项违法行为。

  司机收受贿赂,违反国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》(国家工商行政管理局令第六十号)的规定。达到量刑标准的,可能构成“非国家工作人员受贿罪”被追究刑事责任。

  司机为服务区经营者强买强卖提供帮助,情节严重的,还可能成为强迫交易犯罪的共犯。

  至于在休息时间要求旅客下车,这应该是出于安全考虑。虽然客观上配合了服务区强买强卖,但行为本身没什么问题。

  

  客运公司如果知晓商业贿赂甚至参与司机贿款分赃的,也涉嫌行政违法。单位也能成为商业贿赂违法的主体。

  尽管客运公司的行政责任和刑事责任需要执法部门调查,但事件中损害旅客消费权益的民事侵权责任应该归属于客运公司。企业应当加强对驾驶员的管理。

  



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  这个事件中,各方有没有违反交通运输法律法规规章的行为?

  违反其他法律法规规章的行为已经分析过了,但违反了什么交通运输法律法规规章,似乎很难找到。

  报道及相关评论中的几个问题,可以去分析分析。


  1. 大客车“不按批准的客运站点停靠”吗

  很多评论包括央视的节目,都认为大客车司机违反了《中华人民共和国道路运输条例》。

  《道路运输条例》规定,“不按批准的客运站点停靠或者不按规定的线路、公布的班次行驶”是要受处罚的违法行为。

  但其实这一条并不适用于服务区停靠。旅途中提供食宿等服务的服务区、停车场,并不属于道路旅客运输管理中的“客运站点”。在高速公路设置的服务区还是其他的什么服务区停靠,不需要哪个部门批准。

  

  2. 大客车驶入服务区是“不按规定线路行驶”吗

  道路客运管理中规定的客运线路并未要求那么具体。当前道路网越来越稠密,行车在外又会遇到各种情况,规定得太具体了并不现实。在当前“放管服”背景下,客运企业经营自主权正在扩大,对微观事项的行政监管一直在放松。类似停车休息之类,只要符合就近就便原则,就不属“不按规定线路行驶”。交通运输部的通报里,也只要求“尽量避免到高速公路以外地点就餐、停车休息”。

  如果服务区之间形成良性的竞争机制,而且司机能与旅客协商共同选择,那选个质优价廉的服务区,倒是应该提倡的。

  

  3. 服务区要经过交通运输部门备案吗

  这也是央视节目里记者向交通运输部门询问的问题。然而并无法律法规规章规定客运线路沿线的服务区需要备案(接驳运输接驳点除外),估计也没一个部门的权力清单上有这样的事项。

  高速公路服务区(停车区)因封闭的原因而成为高速公路附属设施;公益性质的普通公路规服务区(停车区)也正由各级政府规划建设。除了这些“公家的”服务设施,公路沿线的具备停车、餐饮等项目的商业设施,也起到服务区的功能。社会资本投资开办这些设施,相关部门无权设限,也没有要求备案的权力。最多就是在公路接道接坡审批上进行制约。

 



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  话说到这里,这事儿谁来管也基本清楚了。

  服务区经营者贿赂司机(也可能包括客运公司)的违法行为,由商业贿赂行为发生地即服务区所在地的市场监督管理部门依据《反不正当竞争法》查处。触犯刑律的,依法移送公安机关。

  司机(也可能包括客运公司)收受服务区经营者贿赂的违法行为,由商业贿赂行为发生地即服务区所在地的市场监督管理部门依据《反不正当竞争法》查处。触犯刑律的,依法移送公安机关。

  服务区经营者对旅客实施的强买强卖违法行为,由强买强卖行为发生地即服务区所在地的公安机关依据《治安管理处罚法》查处;服务区经营者强迫交易触犯刑律,以及司机帮助服务区经营者实施强制交易犯罪的,依法追究刑事责任。

  

  司机的驾驶如果没有违反《道路交通安全法》等道路交通安全管理法律法规规章的规定,无论车籍地的还是事发地的公安机关交通管理部门确实管理不了。

 

  那交通运输部门管什么呢?是不是就没有监管责任?

  虽然没有明确、具体的法律依据,但交通运输部门还是负有一定责任的。

  《道路运输条例》第十六条:客运经营者应当为旅客提供良好的乘车环境,保持车辆清洁、卫生,并采取必要的措施防止在运输过程中发生侵害旅客人身、财产安全的违法行为

  第二十八条要求:客运经营者、货运经营者应当加强对从业人员的安全教育、职业道德教育,确保道路运输安全。

  《道路旅客运输及客运站管理规定》第四十三条第二款进一步指出:当运输过程中发生侵害旅客人身、财产安全的治安违法行为时,客运经营者在自身能力许可的情况下,应当及时向公安机关报告并配合公安机关及时终止治安违法行为

  

  长途运输过程中服务区的服务,可以看作是客运服务的一个部分。

  客运公司和司机在服务区的选择上有主导权,但同时也有义务为帮助旅客获得更好的服务,而不是出卖旅客的利益。

  

  这里还有客运接驳运输的特殊情况。

  根据交通运输部《道路客运接驳运输管理办法(试行)》(交运发〔2017〕208号)规定:凌晨2时至5时运行的客运班线应当实行接驳运输;营运线路里程800公里以上的客运班线鼓励实行接驳运输。

  接驳运输中,接驳运输企业自主制定接驳运输线路运行组织方案,包括接驳运输线路运行安排、车辆安排和接驳点设置。方案应通过接驳运输管理平台报送交通运输主管部门。

  对于监管职责的分工,交通运输部规定:车籍地(接驳运输企业所在地)省以及市、县交通运输主管部门加强接驳运输监督检查接驳点由接驳点所在地省以及市、县交通运输主管部门实行属地监管

  但是,《道路客运接驳运输管理办法(试行)》只是份行政规范性文件

  



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  央视报道后,交通运输主管部门反应迅速。

  1月12日,李小鹏部长就对此事提出了要求。13日,部办公厅印发警示通报;14日,刘小明副部长又对各相关省份的调查核实、立行立改工作进行部署。

  事件涉及的三个省实施了一系列整改动作。

  湖南:湘乡市顺通长途客运接驳服务有限公司(湘乡客运接驳中心)被湘乡市市场监督管理局依法吊销营业执照,注销食品经营许可证,法定代表人及前后两任经理被公安机关依法刑事拘留。

  贵州:交通运输部门会同省公安厅召开了全省道路旅客运输行业违规行为专项整治电视电话会议,部署在全省范围内开展为期三个月的专项整治。涉事饭店被查封,有关责任人公安机关已经立案调查。涉事的三辆客车已停班并作立案处理;对涉事相关企业进行了约谈。

  江西:交通运输部门全面排查沪昆高速出口5公里范围内长途客车停靠点、就餐点,会同有关部门加大联合执法检查力度。名为“服务区”的涉事路边饭店被当地市场监管部门停业整顿。

  

  交通运输主管部门对服务区对长途客运旅客“宰客”乱象的整治值得赞许。

  但这种“补牢”,都是在“亡羊”之后。旅客利益经受损害,行业形象已经被破坏。

  还是要切实加强监管。既要加强事中事后监管,也要完善事前监管制度的设计。不能总是当“救火兵、”开“马后炮”。相关规定要细化,而且要让旅客提前知晓、自主选择。不允许经营者经营自主权的扩大侵害到旅客的消费者权益。

  同时,行业相关制度要尽可能入法。类似接驳运输管理制度,以法规规章形式明确交通运输部门职责范围,赋予交通运输主管部门执法权力,也让管理对象明了自己的法定义务,提高行业治理的法治化水平。



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