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【交通运输评论】道路交通管理体制:沿革和设想

2019-02-13 08:49:47 山东科大集团 阅读

山东科大微机应用研究所有限公司 转载

游手说 交通行政执法 昨天

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话说,不久前有一篇文章,莫名其妙地在交通运输系统的微信里又火了一把,甚至连什么“河北省人民检察院”的公众号都参与其中。

  文章很具有标题党作风:《震惊!大部制改革!交警并入交通运输部与运管、路政整合?》


  其实,文章主要内容是一篇发表在2009年1月《江苏警官学院学报》(第24卷第1期)上的旧文:《我国大部制背景下交通警察权限归属之重构》。时间已经过去七八年了。文章的第一作者张学文,当时是中国人民公安大学2007级行政诉讼法学方向硕士研究生;第二作者邢捷,是公安大学法律系副教授。

  作为一篇学术论文,文章中关于重构交通警察权限归属的观点,对当时正在进行的国务院机构改革应该有一定参考价值。但严格说该文充其量只是在改革大潮中发表的个人观点。文章的主张在随后的“大部制”改革中也并未得到体现。


  这篇文章之所以在当前还能复燃,可能有其独特的渊源和背景。那就是复杂的道路交通管理体制。

  可能没有哪两个部门象公安部门和交通(运输)部门那样,在多个领域交集。职能交叉和划转、人员的移转和交流,使得两部门你中有我、我中有你。在长期、反复的纠缠中,甚至还曾经发生冲突。


  交通运输部门工作人员大多怀着一种复杂的心情看待这个问题,有羡慕警察的身份和执法权力的,也有对前的管理体制表示不服的,但几无例外的都对此颇感兴趣。交通运输行业的从业人员乃至交通参与者也不只是看热闹的旁观者,因为这种行政机关间的权责纷争,往往会让行政相对人无所适从,甚至殃及池鱼。

  

  恰好笔者也一直关注此事。针对一些认识上的偏差,深感有必要聊一聊道路交通管理体制改革的事,关于历史、变迁,以及设想。

  鉴于这个问题在时间上和空间上的复杂性,以及带有一定的敏感性,笔者所引述的资料只能说是尽量准确。如有错,请指正。

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以前的以前


  说道路交通管理体制,应该是中华人民共和国建国后的道路交通管理体制。但是如今“民国范儿”流行,所以笔者也赶回时髦,上溯到建国前,简单提一提民国的那些事儿。


  中国大地上第一次出现汽车,是在1902年。1913年我国第一条公路——湖南长沙至湘潭公路开始修筑。民国这三十多年时间,道路交通发展很快。但是政局不稳,管理体制的变化也很频繁。但就中央政府层面的管理主体,基本上都是交通部,其中国道事务曾于1928年10月至1937年7月划归新设的铁道部管理。抗战开始后,战时的交通管理体制更为复杂。

  民国时期的道路交通工作有个特点,就是地方各自发展。各省的交通管理起先都各自为政。1932年5月,苏、浙、皖三省设立道路专门委员会;11月,豫鄂皖赣苏浙湘七省建立公路专门委员会。为了实现“汽车互通”,1932年12月,“苏浙皖京沪五省市交通委员会”成立,到1936年7月扩组为“全国公路交通委员会”。这个委员会可不是中央行政机关,但却制定公路交通法规和制度,统一各省交通管理工作。此外,各大城市的交通管理都自成一家。例如上世纪30年代,上海的公共租界工部局、法租界工部局和上海市公安局都在发驾驶执照,而这三种驾照,到外地又不一定管用。

  抗战胜利后,道路交通管理工作开展走向规范、统一。交通部公路总局监理处统一全国的汽车总检、驾驶员考核审验,换发统一的机动车、驾驶员牌证。1946年元旦凌晨,全国改左侧道行为右侧道行。1947年,一连制订发布了《公路汽车监理实施办法》、《汽车管理规则》、《汽车登记实施细则》、《公路交通安全措施》、《行车事故处理实施细则》等11部交通法规。


  说到地方的道路交通管理,还是以笔者的家乡浙江省为例。先说管理机构。浙江省在1922年成立省道局,直接隶属省长公署;而县道由省建设厅管。1928年成立省公路局统一管理省道和县道。插一句,当时没有乡道和村道等级。后来进行多次机构裁撤、调整,名称先后为公路管理局、建设厅交通管理处、省政府交通处、省政府公用事业管理处、省交通管理处,不是直接属于省政府就是归属建设厅。1947年3月再次成立省公路局,直到1949年5月“结束办公”。

  当时浙江省除了杭州,还没有几个较大的城市,就是杭州估计也不会比现在的铁岭大多少。现代意义上的城市道路就更少了。所以当时“公路交通”基本就等同于“道路交通”。

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  那么当时公路交通管理机构主要管了什么?

  公路管理养护。对省营公路,1928年,省公路局设养路所。1934年分6个区管理,1936年分11个进行管理。各路段又设分段,驻道班。其他公路主要采用保甲养路,还有民众养路方式。商办公路一般也设养路队。当时没有专门的公路路政队伍,1933年省公路管理局总务科设路警股。

  车辆牌照管理。1928年11月开始对车辆实行许可证及牌号制度,1930年6月,省公路局规范、统一全省牌照。1932年10月,苏浙皖京沪五省市统一管理汽车牌照式样及领照手续。浙江省公路管理局在当时的公路行车规则中规定“车辆前后应挂有车号牌照,持有公路局的通行证才可以行驶,并专设稽察员在各路段实行流动检查。”这“稽察员”大概是浙江最早上路的交通执法人员了。全国统一牌照是在1939年开始的,到1940年12月底才完成。

  车捐收缴。车捐就是养路捐。车捐收缴,就是公路养路费征收。这项工作开始于1928年11月。费用是比较贵的,刚开始时是营业货车每辆每月十二元、自用车辆每辆每月五元。1933年,又增加了“互通捐”,五省市车辆互通不再另收通行费。后来车捐标准有所调整,月捐也改为了季捐。车捐按车重或车座计征。营业车比自用车标准高,对了,脚踏车也是要交的。按照征解办法,逾季不缴按捐额加五成处罚。杭州市区内的车辆,由杭州市政府收取。

  驾驶人资格管理。1925年3月,浙江省省道局举办第一期司机养成所,就是培训驾驶员的驾校。但其时驾驶人大都属于省道局及各商营汽车公司,政府部门没管。还是杭州市政府在1928年5月规定辖区内的司机要经过市工务局检查、考试。到1930年,省公路局开始组织考试、颁发驾照。1933年11月,又统一苏浙赣京沪五省市驾照,并且开始年检。当时的驾照分职业、普通两种。1935年,全省有166人取得普通驾照,1183人取得职业驾照——可见当时驾驶人多么稀罕。1939年实现全国统一。

  行车管理及肇事处理。1933年,省公路管理局成立了巡逻警察小队进行行车安全管理,配备武器,骑着脚踏车在沪杭、京杭、杭徽等公路巡逻,在主要车站为查车站进行检查。浙江省公路局还负责处理公路交通肇事,尽管事故并不算多。对了,省公路管理局1932年拟订了《处理汽车伤人暂行规则》,经省政府报行政院交内政部核复。内政部认为与法律相抵触,只准参照其中两条办理。这个80多年前的“合法性审查”还是挺严格的。

  汽车服务机构管理。主要是对汽车维修机构的管理。当时建设公路同时设车场,进行车辆修理和调度。另外还有修造场修车厂,多由商营公司设立,既内修也有外修。公路沿线还有汽车救济站,车辆中途故障或缺油,可在救济站修理或加油。

  由此可见,民国时期的公路管理机构基本上是管理了公路上的各种事务。


  顺便说一下1938年成立的交通部队警总局、1946年恢复的交通警察总局以及东北的第二交通警总局,虽然名义上隶属于交通部,号称统辖铁路、公路、水路警察,但实际是战斗部队,不是行政机关。交通警察总局的人事任免、指挥调动、日常训练等权力属于保密局,后勤补给由国防部负担。


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五份文件的解读

 

  虽说如今道路交通管理体制已经由法律规定,但体制的形成和演变,主要靠的是文件。管理体制本质上是行政机关内部事务。法律,只是将行政系统内部形成的统一意见以法条的形式加以固定并予以宣示。所以我更看重那些文件。

  有人在研究道路交通管理体制沿革时,分“两部分管”“两部共管”等等几个阶段。我以为并不很确切。其实就看那几份标志性的文件好了。对道路交通管理体制产生决定性影响的,有五份文件。

  笔者就以这五份文件为脉络,谈谈道路交通管理体制的沿革。


  一、《国务院关于公安与交通部门交通管理工作分工的通知》(国发〔1983〕47号)。1983年2月20日

  文件明确了公安部门与交通部门的分工:1、各省、市、自治区人民政府驻地城市、开放的旅游城市和公安部门现在管理的一百零五个城市,其交通管理工作,包括交通指挥、维护交通秩序、行车安全管理、处理交通事故以及对机动车辆的检验、驾驶人员的考试考核与发牌发证,由公安部门负责。上述城市所属县维持现状。2、其他城市、县镇,凡设有交通民警的,交通指挥、维护交通秩序、行车安全管理、处理交通事故的工作,由公安部门负责;机动车辆的检验、驾驶人员的考试考核和发牌发证,仍归交通部门的监理机构负责。3、其他所有城市、县镇、公路的交通管理工作,均由交通部门负责。4、今后需要调整分工时,须由交通、公安两部协商同意并经国务院批准。各地不得自行变动分工范围。

  文件规定,全国实行统一的交通法规,统一的机动车牌照,统一的行车证、驾驶证和待理证。1、交通规则、交通事故处理办法和交通违章处罚条例的制订和修订,以公安部为主。2、机动车及驾驶人员监理规章,包括机动车牌照、行车证、驾驶证和待理证的制订和修订,以交通部为主。3、交通事故、机动车和驾驶员统计,以交通部为主。4、全国统一的城乡公路交通标志、号志、标线,以交通部为主制订和修订。

  文件要求,上述分工从1983年6月1日起实行。在此之前,公安、交通部门要办好交接手续。

  

  文件中的“交通监理”,是一个历史名词,笔者估计源自民国。“交通监理”主要是指车辆管理、驾驶员管理、交通秩序管理以及公路规费征收,几乎等同于当时的“道路交通管理”。与当前的“交通建设监理”没有丝毫关系。

  建国后,道路交通管理基本上是由交通部门负责。1950年2月,政务院在《关于一九五零年公路工作的决定》中,确定了车辆管理、驾驶员管理及交通秩序管理的部门分工:中央及大行政区直属市的车辆行驶市内的由市政府管理;长途汽车由公路机关管理。省及下属城市的车辆管理由省公路机关办理。1950年3月,政务院颁布《汽车管理暂行办法》,7月交通部颁布了实施细则。《汽车管理暂行办法》是建国后第一部“交通法规”,既包括车辆管理,也包括驾驶员管理和行车管理。1960年,交通部先后颁布《机动车管理办法》、《公路交通规则》。

  当时6大行政区直属18个城市的城市交通,由地方政府负责,公安部门具体管理。公安部于1951年颁布了《城市陆上交通管理暂行规则》,1955年8月修订为《城市交通规则》。直到1972年3月,公安部、交通部联合颁布《城市和公路交通管理规则(试行)》,城乡交通规则才走向一统。可见,与当时的中国社会一样,道路交通管理也呈现了“二元化”的特点。

  在“文革”期间,公安部门负责交通监理的城市逐步扩大到39个。“文革”后,公安部门的管辖范围持续扩大。

  到上世纪80年代,为理顺关系,国务院召集公安、交通两部进行研究协调,出台了这一文件。根据这一文件,大中城市的道路交通管理工作全面划归了公安部门。由于大中城市的道路交通管理工作对全国有着明显的示范作用,失去大城市交通管理权的交通部对全国道路交通管理工作的领导地位大大削弱。


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  二、《国务院关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》(国发〔1984〕27号)。1984年2月27日

  文件的主要内容是:

  国家允许农民个人或联户用购置的机动车船和拖拉机经营运输业,但由各地人民政府统筹安排,有计划地发展。农民个人或联户用从事营业性运输,要办理营业执照;从事为农业生产及农民生活服务的非营业性运输,持乡政府证明即可。

  农民个人或联户的机动车和常年从事营业性运输的拖拉机,须经县、市以上交通监理检验合格,并办理报户(过户)、登记、发牌证手续;其驾驶人员,必须按有关规定进行考试、考核,取得合格证照。其中,农民个人或联户的农用拖拉机,由县、市以上农机监理部门负责检验,并办理报户(过户)、发牌证手续;其驾驶人员,必须按有关规定进行考试、考核,取得合格证照。农用拖拉机上公路行驶,其证照还须按规定加盖当地公安或交通部门公章,并由公安、交通部门对其行使交通安全管理和事故处理权。


  “文革”后的改革开放,是从农村开始的。当时农民从事水陆交通运输业经营活动的很多。文件主要规范农民使用机动车、拖拉机进行的运输,确立了交通、公安与农机部门分别管理道路交通有关业务工作的体制,形成了公安部门负责大中城市道路交通管理、交通部门负责公路和中小城市交通管理、农机部门负责农村的交通管理“三足鼎立”的格局。

  

  三、《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》(国发〔1986〕94号)。1986年10月7日

  文件的主要内容有:

  1、全国统一的道路交通安全管理法规,由公安部起草,征求有关部门的意见,经批准后由公安机关负责实施。

  2、公安机关对全国城乡道路交通依法管理,包括交通安全宣传教育、交通指挥、维护交通秩序、处理交通事故和车辆检验、驾驶员考核与发牌发证、路障管理以及交通标志、标线等安全设施的设置与管理等。

  上道路行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机及其驾驶员,由公安机关按机动车辆进行管理。有关工作可委托农业(农机)部门负责。

  3、公路养护部门为维修道路需占用、挖掘道路时(日常维修、养护作业除外),须与公安机关协商后再行施工,并共同采取维持交通的措施。其他单位和个人,临时占用道路需经公安机关批准;挖掘道路和超限运输,需经公路养护部门审核同意后,由公安机关办理手续。

  4、除公安机关外,其他部门不准在道路上设置检查站拦截、检查车辆。没有公安检查站的地区,有关部门如要设立检查站,须经当地公安机关批准。经省、自治区、直辖市人民政府批准,可在必要的路口、桥头、渡口设立收取通行费的站卡。

  公安机关要向交通部门提供车辆、驾驶员等有关统计资料,并在路查、年检中把积极协助交通部门做好养路费和车辆购置附加费的征收工作作为一项任务规定下来。养路费征收和路政管理人员,仍暂着原交通监理服装。

  5、公安机关对于车辆检验、驾驶员考核,可委托给有设备和技术条件的单位,按照标准和公安机关的要求代行办理。

  6、以不增加编制、经费为原则,由公安机关负责组建全国统一的交通管理机构。交通部及地方各级交通监理机构,包括人员、编制、房产、场地、设施、装备等(不含养路费征收人员及其设施)成建制地划归地方各级公安部门。交通管理所需经费,维持原有开支渠道。用于公路交通管理的经费,由监理规费开支,不足部分仍从养路费中开支。

 

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  文件明确的,就是建国以来力度最大的道路交通管理体制改革。这次改革基本确立了当前道路交通管理体制的基调。后来的一些调整,都是小打小闹。


  当时城乡道路标准低、质量差,人车混杂,交通管理机构重叠,政出多门,互相扯皮。在城乡机动车辆大幅度增长的情况下,已愈来愈不适应对外实行开放、对内搞活经济的需要。1985年12月,当时的国务院领导就提出改革的要求,历经10个月的研究、争论,出台了这一文件。这次改革的直接起因,据说还是交通部门与农机部门就拖拉机上路管理产生了矛盾。国务院领导由此认为体制确实需要改革。

  国务院办公厅征求了部分省市政府秘书长、部委领导以及国务院法制局负责人意见。公安部与交通部分别提出了改革方案。

  公安部提出的,就是全国城乡道路交通工作统一由公安部门管理,交通部门交通监理机构成建制划归公安部门的方案。最后出台的文件完全体现了公安部的主张。

  而交通部门的改革方案,也提出建立全国统一的道路交通管理体制,但是主张由交通部来负责。交通部门的交通监理机构(交通部公路局监理处)、公安部门的交通管理机构(公安部三局交通处)合并到交通部公安局(即公安部第十四局),交通管理业务由交通部门领导,治安方面业务接受公安部门的指导。这个方案,没有被采纳。


  文件发布后,公安部与交通部分别就贯彻落实工作印发了通知。虽说公文都是打官腔,但还是耐人寻味的,多少透露出双方不同心情。

  公安部的[86]公发30号文件,要求“充分认识道路交通管理体制改革的重要性,把这项工作作为当前一件大事来抓”。认真作好各项接收工作:对交通监理机构人员(除专职征收养路费的人员外),“各级公安机关一定要本着热忱、欢迎的态度,积极、妥善地安排交通监理人员的工作、生活,使他们安心、愉快地到公安机关来共同工作,保证道路交通管理工作顺利进行”。对交通管理所需经费,“一定要按照国务院规定的提取比例划转过来”。对“应划归公安机关的原交通监理部门的所有资产包括固定资产”,要“防止私分、转移和毁坏”。文件同时提出设置交通警察机构的意见,各地具体设置报请政府决定。在需要注意的几个问题中,文件提出“要顾大局、讲团结,提倡互谅互让精神”做好交接工作;还强调了要“积极配合交通公路部门做好养路费的征收工作”。在时间上“力争在一九八六年底以前交接完毕”。同时指出“此次道路交通管理体制的改革不涉及交通公安机构”。“交通公安机构的工作任务不变。”

  交通部印发了[86]交公路字773号文件。文件要求“认真领会国务院通知精神,认识这一改革的必要性”,“在移交工作中要有整体观念,服从大局,发扬互谅互让、主动协作的精神”。文件提出,要切实做好公路交通监理人员的思想工作。在办理移交前和移交过程中,坚守岗位,不要使工作受到损失。在办理移交时,要“顾全大局,愉快地服从组织安排”。“原交通部门的公路交通监理机构、人员及其专用的房产、设施、装备等,不得再进行调动和变更”,在当地政府的领导下,抓紧进行移交。同时还要求健全养路费征收机构。

  

  此后的1988年,公安部起草、国务院发布了《中华人民共和国道路交通管理条例》;1991年公安部起草、国务院发布《道路交通事故处理办法》(国务院令第89号);公安部还制定了70个配套的规章与规范性文件,构建起了由公安部门全面负责的道路交通管理法规体系。到2004年5月1日《中华人民共和国道路交通安全法》开始施行,用法律的形式确立了以交通安全管理为主线的道路交通管理体制。

 

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  四、《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发〔1992〕16号)。1992年3月31日

  文件分两部分:

  一是明确今后交通部门在道路上设置检查站,统一由省级人民政府审批。

  二是明确了高速公路管理体制。高速公路及公路设施的修建、养护和路政、运政管理及稽征等,由交通部门负责;交通管理(维护交通秩序、保障交通安全和畅通等)由公安部门负责。目前,我国高速公路正在起步阶段,如何管好高速公路,需要有一个积累经验的过程。因此,各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定,暂不作全国统一规定。

  

  文件是为了适应高速公路的高速发展出台的。高速公路具有通行快速、相对封闭、跨地域等特点,这对建设、路政、运政、养护以及安全管理工作提出了新的更高的要求。在对高速公路的管理中,交通路政与公安交警为了施救权、清障权、拖车权经常发生矛盾,甚至公开冲突。

  交通部门有意针对高速公路这一新生事物再造道路交通管理体制。在高速公路建设时,交通部门就设立单独的管理机构,建立以交通部门为主的交通综合执法体制。这自然遇到公安部门的阻击。公安部门认为,“道路交通是一个整体”,我国的道路交通“已经实现了统一管理”,高速公路管理及其他公路不能例外。同时“公安交通警察已成为一支管理交通、维护公路治安的综合执法力量”。交通部门的做法与中央“建立统一的人民警察体制”不符,与国务院关于道路交通管理体制的要求不符。

  经过协调,最后形成了这一文件。这一文件明确将高速公路纳入公路管理体制。但同时又留有余地,给各地交通部门赋予了发挥的空间。

  1994年,成渝高速公路重庆段试运行阶段,交通部门开始实施路政、治安、交通安全“三位一体”的综合执法“试点”。到1995年6月成渝高速公路全线通车时,四川省政府发文明确了“统一管理、综合执法”的形式。这一形式延续至今。期间也有沈大高速实行公安部门派出人员参加到交通部门的高速公路交通管理机构,实行交通部门“一家管”的模式,不过最后探索都宣告失败。

  文件还顺带解决了设立公路检查站的审批问题。按照国发〔1986〕94号文件,设立公路检查站要由公安部门批准。这显然不利于交通部门的工作。文件确定,公路设卡(应该包括了固定的公路超限检测站等)由省级政府审批,这一规定至今一直在执行。


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  五、《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》(国阅〔1993〕204号)。1993年12月10日

  文件是对1993年11月10日国务院会议精神的纪要。主要内容:

  对于道路交通管理分工问题,会议重申了两部达成的一致意见,包括:汽车维修市场的行业管理由交通部门负责。客运线路和班次安排由交通部门负责。公安部门将公路标志、标线的设置和管理连同原划拨的专项经费一并移交给交通部门。

  对两部未达成一致的几个问题,会议议定:1、关于两部在道路交通管理方而的职能问题。交通部是国务院管理全国公路和水路交通行业的职能部门;公安部是国务院管理全国道路交通安全和交通秩序的职能部门。2、关于两部在道路交通管理方而的具体职责分工问题。道路交通的安全立法、维护交通秩序、处理交通事故、车辆安全检查、驾驶员考核和发牌发证以及交通安全宣传教育等,由公安部门负责;公路的发展规划、科研设计、建设养护、规费征收、路政、运政及有关上述工作的法规建设等,由交通部门负责。3、关于营运性客货运输停车站、场的管理问题,由当地省级人民政府决定主管部门。4、关于汽车驾驶学校和驾驶员培训问题,交通部门负责对驾校和驾驶员培训工作进行宏观方而的行业管理,包括制定管理规章、技术标准、教学大纲,负责规划布局和实施监督检查。公安部门负责对驾驶员的考核发证工作。5、关于汽车检测站的管理问题。由公安部、交通部联合制定一个政策性文件,对检测站的设备配置,标准、运营等予以规范。

  就地方交通公安机构干警评授警衔的问题,会议议定在统一研究企事业公安体制和评授警衔的问题时再作决定。

  

  道路交通管理体制“八六改革”的执行情况总体上顺利,但与之相关的一些领域仍然存在职能交叉、权责不清的问题。一些公安机关涉足机动车维修等的管理,公路标志标线设置、驾驶员培训、机动车检测等领域的管理依然模糊不清。同时《中华人民共和国人民警察警衔条例》施行后,交通公安机构干警们警衔的评定授予工作急待开展。

  对于这些问题,1993年11月10日上午,国务委员兼秘书长罗干召集会议进行研究。国务院副秘书长席德华和中编办、公安部、交通部的负责同志参加了会议。会议对有关具体问题分类进行了明确,但也有的依然不够清晰。会议还在一定程度上否定了公安部门“全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理”的论调,新的说法是:“全国的道路是一个统一的整体,应按统一的规定分工协作,进行管理。”

  但是,交通部门就此再也没能阻拦住公安部门以“道路交通安全”为支撑,主导整个道路交通管理体制。交通部门在道路交通管理中,承担的主要是些基础性、辅助性、过程性的工作,譬如管养公路、培训驾驶员、维修机动车……

  

……将来怎样、怎样


  1993年后,中央政府层面没有关于道路交通管理体制方面新的重大政策性文件出台。

  “八六改革”后的道路交通管理体制很快完成“法定化”。1995年2月全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察法》第六条规定“公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行下列职责:……(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;”而1957年6月全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察条例》规定人民警察的职责是“管理城市交通秩序、车辆和驾驶人员;”

  跨入新世纪,随着《中华人民共和国道路交通安全法》及其《实施条例》颁布施行,道路交通管理体制大局已定。

  

  不过此后仍有些小的争议,涟漪是有的,并没能引起大的波澜。

  我国的道路交通死亡人数在“十五”期间达到峰值,有数据称达到年均10.42万人。期间对道路交通管理体制的质疑不绝于耳。2000年全国人大、政协“两会”期间,《中国交通报》于3月3日、3月8日相继发表《交通安全形势严峻,管理体制亟待改革》《改革道路交通管理体制势在必行》的文章,认为现行的道路交通管理体制存在严重弊端,呼吁进行改革。

  2008年3月,以大部制体制为特点的《国务院机构改革方案》获得全国人大通过。虽然方案并未涉及道路交通管理体制,交通部的“大部门制”改革主要是与民航、邮政以及铁路的整合。但期间也有一些改革道路交通管理体制的声音。《我国大部制背景下交通警察权限归属之重构》就是这期间的产物。

  就这样,公安管理道路交通的体制越来越稳固,越来越深入人心……


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  道路交通管理体制改革对交通系统的影响深远。当然主要是负面的。

  一是管理效能受制。由于缺乏综合性管控手段,交通部门管理效能大受影响。例如养路费征收,交通部门数据信息缺乏、执法手段单一,造成养路费等交通规费流失严重。另外,机构重叠、职能重合、执法重复,造成管理成本居高不下。而交通行业的改革,又造成交通部门职能萎缩,带来了令人头疼的人员安置难题。

  二是行业发展受阻。在道路运输经济发展方面,由于部门分割,难以形成统一的导向,有关行业政策的出台和执行受制于人,道路运输行业的技术进步、结构调整、转型升级都受到不同程度的阻碍。管事的老爷一多,干事的孙子就犯难。某些地区驾驶员驾车出门要带20来个证件,以备各种检查。

  三是部门形象受损。道路交通是最主要的交通方式。交通部门不管道路交通,看上去名不副实,人以为是总以为是因为能力不逮或者什么原因。同时“三乱”现象在各支执法队伍中泛滥,导致一些驾驶人“晚上怕犯法的,白天怕执法的”。这不光是简单的作风问题,还有制度安排问题。例如在车辆检测、驾驶员资格等方面的问题,损害的不仅部门形象还有政府的权威。

  四是工作人员受气。在牵涉到公安部门时,交通部门工作人员没少受气。部分公安部门有意无意放大自己权力,而在需要担责时又以各种方式规避责任。比如在道路交通事故问责,被严追责的往往是权力更小的交通部门人员,有时是明显是代人受过。也有跟公安部门正面冲突的,结果可想而知。毕竟人家是带枪的。

  

  交通部门怎的就会落到到这样尴尬的境地?

  笔者分析,固然有很多的客观因素,但应该说交通部门自己也有不少失误。

  一是可能没有把握发展趋势。交通部门对交通运输行业发展缺乏远见。据说交通部党组曾于1955年致电公安部,希望公安部能尽快接管汽车监理业务,以解决情况不断恶化的交通事故问题;只是当时公安部不同意而没有接管。交通部门没有料到此后的道路交通会发展到这样的局面。

  二是可能没有认清基本职能。政府的基本职能应该是进行社会管理、市场监管。在计划经济时代以及改革开放初期,管理系统内交通企业,从事交通基础设施建设,更有“味道”,而管理社会上数量庞大交通运输的经营主体、从业人员,则是吃力不讨好。交通部门没有坚持履行自己的职能。

  三是可能没有抓住论争的关键。保障安全,特别是公共安全,是行政机关实施行政管理最有力的理由。在后来的争权过程中,公安部门把“道路交通安全”当作核心职能,但又不满足于此,而是立足于“道路交通安全”做了延伸和扩面,对驾驶人、行人、乘车人以及其他交通参与人全面实施管理,把道路交通秩序以及所有与道路交通有关的活动都纳入了势力范围。十年之后,交通部门才在《公路安全保护条例》立法中也尝到了“安全”的好处。但是当时交通部门似乎没有找到很充足的理由。


  当然,更主要的原因,恐怕还是公安部门的特殊地位。作为前期阶级斗争的重要部门和现如今维稳创安工作的主力,公安部门在政府机关中地位十分突出。谁能与之争锋?特别是公安部门直接联系国务院总理,由总理主持道路交通管理体制改革,使得改革的推进非常顺利。


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  那么,道路交通管理体制是否还有可能调整?或者说继续改革?

  笔者认为,当然有可能,但不乐观。

  李鹏总理在“八六改革”期间指出:道路交通管理体制改革不能动摇,不能再变。

  为推进改革,这话在当时肯定不会错。然而道路交通管理体制最终还是要与经济社会发展水平相适应的。时过境迁,道路交通管理体制也可能需要继续改革。同时放眼国际,象我们这样的道路交通管理体制也可以算得上“别具一格”。


  将来的道路交通管理体制,是不是可以这样:

  1.交通部门作为道路交通管理主管部门,对道路交通管理承担主要责任;公安部门作为道路交通安全执法主体,对道路交通安全管理承担主要责任。

  2.交通部门负责拟定道路交通管理发展战略、方针政策和发展规划,负责道路交通管理法律法规、道路及附属设施建设标准的调研和起草工作,并监督法律法规和强制性标准的实施。公安部门参与上述工作。

  3.公安部门将车辆管理、驾驶员管理的职责权限划转给交通部门。交通部门负责车辆管理,包括车辆登记注册、牌证发放、安全检验;负责驾驶员培训、考试和教育管理;负责统一建立全国机动车辆和驾驶员管理信息系统,并与相关部门实现数据信息共享。专业技术性工作可由社会中介组织承担。

  4.交通部门负责道路建设、养护;负责道路特殊利用及挖掘占用的审批工作工作。

  5.公安部门保留路面执法职责。交通部门相关的路面执法工作划归公安部门。公安部门按照“一警多能”原则,统一承担路面巡逻和执法职能,维护城乡道路交通秩序,查处各类道路交通违法行为,处理路面交通事故,保障安全畅通。交通部门配合开展上述工作。


  起码,设想一下总是可以的。



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